李耘:“城市更新”蕴含多重现实意义

财政部、住建部日前联合印发《关于开展城市更新示范工作的通知》,支持部分城市开展城市更新示范工作,重点支持城市基础设施更新改造,包括城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等。

“城市更新”概念起源于20世纪60年代的欧美城市,目的是对城市中一些老旧甚至相对衰落的区域进行改造和升级,赋予其新的城市功能。不过,由于种种原因,国外不少城市更新的实际效果并不明显,一些基础设施老旧问题没有得到有效改观。相比之下,中国许多城市本身虽然还比较“新”,但却保持着某种常态性的更新步伐,更新周期相对适当。数据显示,截至2023年年末,我国城镇化率为66.2%。随着城镇化率逐步提高,城市成为人口集聚的主要空间。按照世界城市化发展规律,城镇化率达70%至80%时,城镇化进程将逐步放缓,城市发展将从数量的快速扩张向高质量发展转变。

去年底召开的中央经济工作会议提出,实施城市更新行动,打造宜居、韧性、智慧城市。住建部也多次表示,通过城市基础设施更新改造工程,进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境,推动建立“好社区、好城区”,促进城市基础设施建设由“有没有”向“好不好”转变,着力解决好人民群众急难愁盼问题,助力城市高质量发展。目前,城市更新大致有三类:第一类是综合整治,更强调建筑硬件升级和空间改造,主要以老旧小区改造和公共空间治理为主。第二类是有机更新,一般是厂房、写字楼、商业等业态的更新。这不仅包括硬件升级,还包括更新内容,通过新的产业导入来提升资产价值。第三类是片区更新,这也是各地政府尤为重视的领域。这种更新形式多样,有拆除重建的,也有产业、商业、老旧小区的改造等。

大力推动城市更新具有多重现实意义。一方面,城市更新将为改善居民生活质量创造条件。在高质量发展阶段,不断满足人们对美好生活的追求,是经济社会发展的重要目标之一。在城市更新过程中,通过增加绿地植被,能够持续改善城市生态环境;通过更新燃气、供水、排水、供热等老化管道,能够增强城市的安全韧性;通过推广数字化、网络化、智能化服务,能够使城市运行更高效;通过保护好城市历史文化遗存,能够延续城市文脉。近年来,随着城市更新行动速度加快,民众的获得感、幸福感、安全感也得到不断提升。

另一方面,城市更新将为拉动投资需求增添动力。无论哪种城市改造类型,都需要大量的投资。以“城中村”改造为例,据测算,从去年开始的新一轮超大特大城市“城中村”待改造面积或超13亿平方米,每年可拉动近万亿级投资,预计改造的全周期投资额在10万亿元以上。再以此次重点支持的城市管网改造项目来看,以目前的改造速度,未来几年我国将每年改造10万公里以上地下管网。据初步测算,在整个“十四五”期间,全国地下管网改造投资将超过万亿,行业发展前景广阔。由此可见,以城市更新提振投资需求显然具有积极意义。

当然,在推进城市更新的过程中,还有一些现实问题亟待解决。比如在理念上,不能把城市更新等同于大拆大建;在中央财政进行补助、地方政府需要配套资金的时候,地方政府要量力而行,不能因为开展城市更新而形成新的隐性债务;在公益性强的城市改造项目中,如何吸引社会资本参与其中,也是一门需要预习好和完成好的“功课”。总而言之,如何根据城市更新的实际需求创新运营模式,同时兼顾参与各方的利益和诉求,努力实现多方共赢,是进一步开展城市更新示范试点的重要任务。(作者是对外经济贸易大学教授)

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